Historique de l’accueil familial, des années 600 à 2006

Auteur : Valérie Balland - Actualités Sociales Hebdomadaires (ASH), juin 2006 (supplément juridique), introduction (pages 5 à 8).

L’intérêt croissant porté à l’accueil familial Accueil familial Mode d’accueil alternatif au maintien à domicile et au placement en établissement spécialisé : les personnes handicapées ou âgées sont prises en charge au domicile de particuliers agréés et contrôlés par les conseils départementaux (ou par des établissements de santé mentale). depuis quelques années - confirmé par l’intervention du législateur en 1989 puis en 2002 - résulte de l’évolution des solidarités familiales et de la progression du nombre et des besoins des adultes dépendants.

Traditionnellement, les solidarités familiales ou communautaires s’exerçaient à l’égard des personnes âgées ou handicapées. Comme l’explique Jean-Claude Cébula, directeur de l’Institut de formation, de recherche et d’évaluation des pratiques médico-sociales (IFREP), « ces adultes dépendants trouvaient naturellement refuge dans la famille nucléaire ou élargie. Les ancêtres bénéficiaient de l’attention de leurs enfants, les simples d’esprit s’occupaient à des tâches familiales ou villageoises. Des parents, la famille, voire des voisins ou la communauté, prenaient en charge ses aînés ou ses malheureux, sans intervention des services sociaux ou de l’administration » (Cébula J.-C, L’accueil familial des adultes, Dunod, 1999).

Mais les profondes mutations de la famille ont changé la donne. Les comportements individuels et familiaux se sont en effet modifiés : les générations se sont dispersées, le travail féminin à l’extérieur du domicile s’est généralisé, de nombreuses familles ont éclaté avec, pour conséquences, la constitution de familles recomposées et la multiplication de familles monoparentales. Rares sont donc désormais les personnes âgées ou handicapées adultes qui, comme auparavant, peuvent être prises en charge par leur milieu familial proche. D’autant qu’en raison de l’allongement de la durée de la vie, lié aux progrès de la médecine et de l’hygiène (à titre d’illustration, le nombre de centenaires est passé de 200 en 1950 à 6 400 en 2000 et devrait atteindre 26 000 en 2020), elles nécessitent une présence et des soins permanents adaptés à leur état de dépendance que la famille ne peut assurer et que le maintien à domicile rend difficile.

Si l’hébergement collectif (maisons de retraite, foyers de personnes âgées ou d’adultes handicapés) a pu en partie répondre aux besoins, il se heurte dans certains cas à d’autres problèmes parfois concomitants : l’insuffisance de places, le manque de ressources de l’intéressé et/ou de sa famille, la difficulté de certaines personnes à vivre en collectivité, ainsi que l’éloignement de ces structures de leur environnement familier.

Une longue tradition d’accueil

II est donc apparu nécessaire de concevoir des solutions complémentaires, plus souples contribuant à conserver des liens sociaux, à ne pas déstabiliser les personnes et à répondre au mieux à leur demande. Parmi ces réponses, des petites unités de vie insérées dans la cité, des structures d’accueil non traditionnelles ou encore des familles d’accueil, qui ont l’avantage d’offrir des conditions d’hébergement chaleureuses.

Toutefois, ce développement récent ne doit pas faire oublier que l’accueil familial est issu d’une longue histoire (cf. Cébula J.-C, L’accueil familial des adultes, préc. ; Guide de l’accueil familial, sous la direction de J.-C. Cébula, Dunod 2000 ; Hefter C, « Accueil familial d’adultes dépendants : la chaleur de foyers ouverts à la singularité », ASH n° 2295 du 24-01-03, p. 29).

Déjà durant la Révolution, le comité de mendicité préconise, si l’on ne peut faire appel à la famille, de confier les vieillards nécessiteux à une famille d’accueil à condition qu’ils aient plus de 60 ans et moyennant une pension. Au début du XXe siècle, la loi du 14 juillet 1905 relative à l’assistance obligatoire aux vieillards, aux infirmes et aux incurables privés de ressources prévoit entre autres aides le « placement familial » ou le « placement chez un particulier ». Dans les années 50, l’article 157 du code de la famille et de l’aide sociale rappelle ces différentes possibilités : « Toute personne âgée de 65 ans, privée de ressources suffisantes peut bénéficier, soit d’une aide à domicile, soit d’un placement, chez des particuliers ou dans un établissement. »

Un tournant intervient au début des années 60 pour les bénéficiaires de l’aide sociale dont le placement familial est réglementé par le code de la famille et de l’aide sociale et par un décret du 13 avril 1962, qui constitue le texte de base.

De son côté, l’accueil familial des malades mentaux puise son origine dans la communauté de Geel. Selon la légende, semblable pratique d’accueil remonterait à Dymphne, princesse irlandaise du VIe siècle, décapitée par son père à Geel, en Belgique, où elle s’est réfugiée pour échapper à ses royales et incestueuses assiduités. Un aliéné assistant au supplice de la jeune fille a recouvré, dit-on, subitement la raison. C’est ainsi que Dymphne est devenue la sainte patronne des insensés à qui hommage est rendu chaque année dans la bourgade flamande. Les pèlerins « possédés », venant en quête de guérison miraculeuse, logent alors chez l’habitant et y sont souvent laissés par leur famille jusqu’au pèlerinage suivant.

Cette tradition d’accueil de malades mentaux par des paysans s’est perpétuée et, au XIXe siècle, ce sont des aliénistes français qui font, à leur tour, le voyage à Geel. Ils en rapatrient l’idée de « colonies familiales ». Deux seront créées pour désengorger les asiles parisiens : à Dun-sur-Auron (Cher) en 1892, puis à Ainay-le-Château (Allier) en 1898 (le centre hospitalier spécialisé d’Ainay-le-Château compte aujourd’hui 220 familles d’accueil qui hébergent 440 patients). Placés dans des fermes où ils constituent une main-d’œuvre quasi gratuite, les malades sont bien acceptés par la population locale et la demande va croissant.

Jusque dans les années 80, la plupart des accueillis sont des handicapés mentaux placés ou orientés en famille d’accueil par des institutions ou organismes très divers. L’accueil familial de personnes âgées ou handicapées adultes s’est développé spontanément dans le cadre de contrats de gré à gré passés entre elles et les accueillants, en dehors de tout cadre juridique offrant des garanties indispensables. En effet, à l’exception des placements familiaux effectués dans le cadre de l’aide sociale (décret de 1962), il n’existe alors aucune disposition législative adaptée. D’où le développement dans la semi-clandestinité de ce type d’activité, dont les nombreux dysfonctionnements ont été relevés par l’Uniopss en 1986. Quelques départements ont d’ailleurs mis en place des dispositifs d’agrément et parfois de suivi pour encadrer ces accueils « sauvages ».

La nécessité de légiférer

A la fin de 1986, Adrien Zeller, alors secrétaire d’Etat chargé de la sécurité sociale du gouvernement Chirac confie à Théo Braun la présidence d’une commission nationale ayant pour mission d’étudier les problèmes des personnes âgées dépendantes. Son rapport, remis en 1987, met en lumière l’importance de la population âgée ou dépendante ainsi que la nécessité de trouver, d’urgence, une solution à des problèmes spécifiques en complétant le dispositif progressivement mis en place depuis le Ve Plan.

Devant l’insuffisance des formes d’hébergement traditionnelles des personnes âgées et handicapées adultes, et les charges financières qu’elles impliquent, les pouvoirs publics ont été conduits à rechercher des formules souples, correspondant aux besoins des personnes concernées et d’un moindre coût pour la collectivité. Le maintien à domicile joue un rôle privilégié dans les alternatives à l’hébergement en établissement. A cet égard, le rapport Braun reconnaît que l’accueil familial est « susceptible de constituer à titre complémentaire une alternative aux modes d’hébergement traditionnels ».

Alors que les pouvoirs publics travaillent à l’élaboration d’un texte législatif, un rapport accablant de l’Inspection générale des affaires sociales (Bono R. et Serniclay P., « Les conditions d’accueil et d’hébergement des personnes âgées en France », rapport IGAS, mars 1989) confirme les dérives de pratiques non encadrées et l’urgence à légiférer. Il s’agit, très concrètement de conférer un cadre législatif et réglementaire adapté aux situations d’accueil familial qui se développent et de combler le vide juridique pour les placements familiaux effectués en dehors du cadre de l’aide sociale.

C’est dans ce contexte que Théo Braun, devenu ministre délégué chargé des personnes âgées dans le gouvernement de Michel Rocard, présente un projet de loi qui reprend pour l’essentiel un texte déposé au début de 1988 par Philippe Seguin et Adrien Zeller à partir des conclusions de son propre rapport.

Le 10 juillet 1989 est votée la loi « relative à l’accueil par des particuliers, à leur domicile, à titre onéreux, de personnes âgées ou handicapées adultes ». Laquelle poursuit trois objectifs : offrir des garanties nécessaires à la personne accueillie et à la personne accueillante ; mettre en place une procédure d’agrément et de suivi social souple pour respecter l’esprit de la décentralisation en confiant l’essentiel de la responsabilité aux présidents des conseils généraux ; favoriser ce mode d’accueil par des dispositions d’ordre fiscal et social.

La loi de 1989 instaure deux types d’accueil familial, respectivement qualifiés de « social » et de « thérapeutique », étant précisé que certaines familles peuvent travailler dans le cadre des deux dispositifs et les usagers passer de l’un à l’autre, en fonction de l’évolution de leur problématique.

Dans le cadre de l’accueil familial « social », des particuliers prennent en charge, à leur domicile, à titre onéreux, sous la responsabilité des conseils généraux, des personnes âgées ou handicapées adultes qui sont leurs employeurs. Cette forme alternative d’hébergement permet de bénéficier d’un mode d’accueil intermédiaire entre le maintien à domicile, qui n’est pas toujours possible, et l’hébergement collectif en établissement, qui n’est pas toujours désiré par les personnes concernées. Ce mode d’accueil constitue une formule souple qui permet généralement à la personne âgée ou handicapée, par la proximité géographique du lieu d’accueil, de maintenir des liens tissés avec son environnement antérieur, tout en lui offrant un cadre familial et sécurisant.

Il participe également à la concrétisation de la Charte des droits et libertés de la personne âgée dépendante élaborée par la Fondation nationale de gérontologie et le ministère chargé des affaires sociales. Celle-ci, en son article 2 « Domicile et environnement », proclame que « lorsque le soutien au domicile atteint ses limites, la personne âgée dépendante peut choisir de vivre dans une institution ou une famille d’accueil qui deviendra son nouveau domicile ».

L’accueil familial « thérapeutique » est l’autre forme d’accueil mis en place par la loi de 1989. Il organise la prise en charge de personnes adultes souffrant de troubles mentaux par des familles d’accueil qui sont salariées et encadrées par un établissement ou un service de soins. L’intérêt étant de permettre la poursuite du traitement dans un espace social démédicalisé, qui favorise une évolution thérapeutique positive. Un arrêté du 1er octobre 1990 vient définir et harmoniser l’accueil familial thérapeutique AFT
Accueil Familial Thérapeutique
Des personnes souffrant de troubles mentaux peuvent être prises en charge au domicile de particuliers formés, agréés et employés par des établissements psychiatriques.
évoqué dans la loi.

Si la loi de 1989 a eu, sans conteste, le mérite de sortir de la clandestinité et du vide juridique des pratiques sauvages d’accueil et de clarifier des situations ambiguës en cadrant l’accueil familial des personnes âgées et handicapées dans un dispositif législatif, elle révèle cependant des « insuffisances » dont l’IGAS fait état dans un rapport de 1994. De fait, sur le terrain, de nombreux conseils généraux étaient confrontés à la difficulté de gérer au quotidien ce dispositif et les principales fédérations de familles d’accueil se plaignaient des conditions d’activité des accueillants.

Aussi, le ministère de l’Emploi et de la Solidarité décide-t-il, en 1996, de constituer un groupe de travail regroupant des représentants du ministère (DAS/SESI) et de l’Association des présidents de conseils généraux (désormais, Association des départements de France) et quatre conseils généraux (Pas-de-Calais, Jura, Dordogne, Ille-et-Vilaine) avec trois objectifs :

Rendus en 1999, les travaux de ce comité confirment le fait que le dispositif ne donne entière satisfaction ni aux particuliers auxquels il s’applique du fait du manque de qualité de l’accueil, ni aux associations représentant les familles d’accueil, qui soulignent le caractère peu attractif du statut des accueillants ni, enfin, aux conseils généraux auxquels les textes ne permettent pas suffisamment de suivre et de contrôler les modalités de l’accueil.

Un cadre rénové pour l’accueil familial

Quelques années seront encore nécessaires pour que les améliorations souhaitées soient apportées. Il est vrai que le développement de ce mode d’accueil est encouragé par les pouvoirs publics. Il répond aune double attente : celle des personnes âgées et handicapées et de leur famille qui sont attirées par un mode d’accueil plus intime que l’hébergement en établissement, et celle de certaines familles qui recherchent un revenu supplémentaire. Mais aussi, et surtout, il présente un intérêt pour la collectivité par le potentiel d’emplois qu’il représente. Ce type d’accueil a, en outre, les faveurs des collectivités locales dans la mesure où il favorise un type d’hébergement qui rejoint en partie les objectifs de la politique de maintien à domicile.

Dans cet esprit, la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale inscrit la prise en charge dispensée par les accueillants familiaux accueilant familial
accueillants familiaux
Agréés pour prendre en charge à leur domicile des personnes âgées ou handicapées adultes n’appartenant pas à leur propre famille, les accueillants familiaux proposent une alternative aux placements en établissements spécialisés.
dans la palette des réponses offertes aux personnes âgées et handicapées. Dans ce contexte, l’article 51 de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale procède à un toilettage de la loi du 10 juillet 1989, afin de lui conférer une plus grande clarté. Une rénovation qui, selon Dominique Gillot, alors secrétaire d’État à la santé et aux personnes âgées, « va permettre d’apporter une harmonisation et d’améliorer le dispositif d’accueil familial [...] qui, sans être remis en cause, ne donne une satisfaction totale ni aux personnes accueillies et à leurs familles, qui quelquefois ne connaissent pas bien les conditions d’encadrement [...], ni aux familles accueillantes, qui ne sont pas suffisamment reconnues dans leur engagement social et professionnel » (J.OAN. fC.R.J n° 3 du 12-01-01, p. 214).

Les modifications touchent à la fois à la forme et au fond.

Sur la forme tout d’abord, et dans le souci de clarification, il est mis fin à la division en deux titres distincts (accueil des personnes âgées/accueil des personnes handicapées). Trois parties sont communes aux deux types d’accueillis, portant sur l’agrément, le contrat et des dispositions communes. Autre nouveauté sémantique celle-là, le « particulier agréé » (plus couramment appelé « famille d’accueil ») cède la place à « l’accueillant familial », un terme qui a l’avantage de pouvoir se décliner au singulier ou au pluriel, et de désigner un métier « accueillant » et son caractère « familial ». Un pas, donc, vers la reconnaissance d’un véritable métier.

Sur le fond ensuite, les modifications sont de plusieurs ordres. L’agrément, dont le principe est posé de manière plus impérative, est accordé pour cinq ans et pour trois personnes au maximum, sans possibilité de dérogations. Afin d’éviter les disparités entre départements, d’unifier le contenu des contrats d’accueil, et donc d’uniformiser les modalités d’accueil, un contrat type est désormais établi par voie réglementaire, et non plus par chaque président de conseil général. La loi de 2002 renforce également les droits sociaux des familles accueillantes, notamment en leur reconnaissant un droit à congés payés, assorti d’une indemnité de congé, et en fixant leur rémunération minimale par référence au SMIC, et non plus au minimum garanti.

L’accueil familial médico-social, l’autre voie

II faut cependant attendre encore trois années pour mettre au point, en concertation avec les principales associations d’accueillants familiaux, les décrets d’application d’une réforme destinée à valoriser le métier d’accueillant familial. Si, sans conteste, des améliorations ont été apportées aux projets initiaux, des points restent encore obscurs ou déçoivent les professionnels. « Ce qui devait être un bond en avant ne représente au final qu’un maigre progrès », juge ainsi l’association Famidac, qui à l’instar des deux autres associations représentant les accueillants familiaux, la Fédération nationale de l’accueil familial (FNAF) et l’Union nationale des associations des familles d’accueil (UNAFA) regrettent d’abord que le statut de salarié ne leur ait pas été reconnu. Les accueillants « bénéficient d’un salaire indexé sur le SMIC, payent des cotisations sociales obligatoires, ont droit à des congés payés, mais ne relèvent pas, on ne sait pourquoi, du code du travail », proteste la FNAF.

De fait, la suppression, à la faveur d’un amendement, de la mention figurant dans la loi du 10 juillet 1989 selon laquelle le contrat d’accueil ne relevait pas des dispositions du code du travail, a laissé penser aux associations que la volonté du législateur était de reconnaître le salariat des accueillants familiaux. Tel était d’ailleurs la volonté de l’auteur de l’amendement. Finalement, le législateur ne s’est pas prononcé sur la nature du contrat et le gouvernement est resté évasif, laissant à la jurisprudence le soin de décider. S’appuyant sur des expertises de ses services, le ministère considère pour sa part que la présence de certains indices (congés, cotisations sociales...) n’implique pas de facto le statut de salarié. Et qu’il ne peut y avoir de lien de subordination entre l’accueilli et l’accueillant qui l’héberge. Le décret du 30 décembre 2004 a d’ailleurs tranché la question en stipulant que les litiges sont du ressort du tribunal d’instance et non du conseil de prud’hommes. Autre exception au droit commun : l’accueillant ne cotise pas à l’assurance chômage et ne bénéficie pas d’indemnités, par exemple en cas de départ ou de décès de la personne accueillie.

Sauf à modifier la loi - ce qui ne semble pas à l’ordre du jour - la voie que l’administration centrale entend promouvoir est celle de l’accueil familial médico-social. Autrement dit, la possibilité offerte aux personnes morales de droit public ou de droit privé gérant des institutions sociales ou médico-sociales (établissement assurant l’hébergement de personnes âgées, handicapées, inadaptées...) de passer, avec l’accord du conseil général, des contrats de travail, distincts du contrat d’accueil, avec des accueillants familiaux (CASF, art. L 443-12). Une formule qui était déjà utilisée dans certains départements et qui constitue, selon elle, une vraie opportunité pour créer des services d’accueil familial avec des accueillants familiaux salariés d’un établissement. Pour l’IFREP, cette ouverture crée un champ de complémentarité entre accueil familial thérapeutique et accueil familial médico-social.

Toujours est-il que les associations continuent de réclamer un statut de salarié pour les accueillants familiaux. A leur demande, Philippe Bas, le ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille s’est engagé, à la fin de 2005, à diligenter une mission parlementaire pour une enquête approfondie sur l’accueil familial. A ce jour, cette promesse n’a pas encore été suivie d’effet.


Quelques données statistiques sur l’accueil familial de personnes âgées et d’adultes handicapés

A l’issue d’une enquête téléphonique réalisée par la DGAS auprès des conseils généraux, on dénombre, au 1er avril 2006, 9.202 accueillants familiaux agréés, dont 30 employés par des personnes morales dans le cadre de l’article L. 443-12 du code de l’action sociale et des familles, et 13.815 personnes accueillies (6.176 personnes âgées et 7.639 personnes handicapées).

Des chiffres proches de ceux qui ont été relevés lors de l’enquête menée en 1997 par l’Ifrep à la demande du ministère de l’Emploi et de la Solidarité (DREES - Études et résultats n° 31, septembre 1999). Il s’agissait, à l’époque de réaliser un bilan chiffré du dispositif de l’accueil familial réglementé par la loi du 10 juillet 1989 compte tenu de l’absence de données fiables dans le domaine. Outre de s’intéresser au dispositif d’accueil des départements, ce travail a permis de caractériser les accueillants ainsi que les accueillis.

Comme en 1997, les régions les plus concernées par ce type d’accueil sont le Nord-Pas-de-Calais, le Poitou-Charentes et l’Aquitaine, soit 11 départements qui prennent en charge 42 % des personnes âgées et handicapées. La localisation de l’accueil familial et son développement s’expliquent en partie par la situation de l’accueil familial avant les dispositions législatives de 1989. En effet, avant cette date, des familles prenaient déjà en charge des personnes handicapées ou âgées et les départements concernés ont dû mettre en place un dispositif d’accueil familial afin de régulariser ces situations. Ces dispositions ont parfois engendré une dynamique en faveur de l’accueil familial.

Les personnes âgées hébergées en accueil familial sont majoritairement des femmes (74 %), dont plus de la moitié sont âgées de plus de 80 ans, alors que les personnes handicapées comptent 47 % de femmes. Si la plupart des personnes âgées vivaient à leur domicile ou dans leur famille auparavant, les adultes handicapés, quant à eux, venaient d’un établissement social ou médico-social.

Autre constat : l’accueil familial est assuré par des femmes (96 %) relativement âgées : six personnes sur dix ont 50 ans ou plus. Les particuliers qui hébergent des personnes handicapées étant plus âgées que ceux qui prennent en charge des personnes âgées (35 % ont plus de 60 ans contre 16 % pour ceux qui accueillent des personnes âgées).
Huit personnes agréées sur dix vivent en couple. Presque toutes résident dans une maison individuelle dont elles sont souvent propriétaires. Si la plupart d’entre elles ont exercé une activité professionnelle au cours de leur vie, près d’un accueillant sur deux était inactif, chômeur ou en stage d’insertion ou de formation avant d’obtenir l’agrément.

Dernière mise à jour : dimanche 26 décembre 2010

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