Extrait (pages 101 à 106) de "LA CONVERGENCE DES POLITIQUES PUBLIQUES DU VIEILLISSEMENT ET DES POLITIQUES LOCALES DE L’HABITAT - Réalités et perspectives"

Étude menée dans le cadre du programme de recherche « vieillissement de la population et Habitat » du Plan Urbanisme Construction Architecture (PUCA).

Les enquêtes se sont déroulées dans cinq départements de trois régions métropolitaines :

• les Hauts-de-Seine, 0 accueillant agréé
• le Val-de-Marne, moins de 20 accueillants agréés
• la Haute-Vienne, moins de 30 accueillants agréés
• l’Ille-et-Vilaine, plus de 100 accueillants agréés
• le Morbihan, moins de 100 accueillants agréés.

Accueil familial Accueil familial Alternative au maintien à domicile et au placement en établissement spécialisé : les personnes handicapées ou âgées sont prises en charge au domicile de particuliers agréés et contrôlés par les conseils départementaux (ou par des établissements de santé mentale). L’accueil peut être permanent (contrat conclu pour une durée indéterminée) ou temporaire, à temps complet (24h/24) ou à temps partiel (exemple : accueil de jour), ou séquentiel (exemple : un weekend tous les mois). et résidences-services en copropriété ou locatives : deux formules d’accueil connues mais peu évoquées

A l’opposé des logements-foyers et EHPAD qui suscitent intérêt, prises de position et interrogations des acteurs, tant du vieillissement que de l’habitat, et dont le financement et/ou la construction, réhabilitation ou gestion mobilise les deux secteurs, l’accueil familial et l’offre en résidences services privées ne suscitent pas d’intérêt majeur. L’analyse de l’évolution juridique de ces formules souligne pourtant un renforcement très net des convergences entre secteur de l’habitat et secteur médicosocial.

• L’accueil familial

L’accueil familial est, selon les différents rapports officiels, une formule parée de nombreuses vertus tant pour les accueillis que pour les accueillants ou les collectivités locales. Si l’on se réfère au nombre de personnes accueillies et aux propos de nos interlocuteurs, cette formule est toutefois loin de faire l’unanimité, indépendamment même de son évolution, passée pour l’heure assez inaperçue aux yeux des acteurs de l’habitat.

Pour les accueillis, l’accueil familial permet de prévenir et retarder l’entrée en établissement, de rompre l’isolement, de favoriser la proximité et la convivialité, par un accueil plus personnalisé que l’hébergement en établissement, notamment parce que les services rendus par l’accueillant (qui peut être locataire ou propriétaire) sont évolutifs et peuvent aller de la simple visite quotidienne à une prise en charge complète : courses, ménages, blanchissage…
[Note de Famidac : l’auteur confond ici l’accueil familial classique et l’accueil en logement avec services...]

Pour l’accueillant, il fournit à certaines familles un revenu complémentaire ; enfin, pour la collectivité, il représente un potentiel d’emplois (notamment en milieu rural) et un outil d’aménagement du territoire (emplois non délocalisables). L’association FAMIDAC (association des accueillants familiaux accueillant familial
accueillants familiaux Agréés pour prendre en charge à leur domicile des personnes âgées ou handicapées adultes n’appartenant pas à leur propre famille, les accueillants familiaux proposent une alternative aux placements en établissements spécialisés. et de leurs partenaires) perçoit en outre l’accueil familial comme un mode de prise en charge complémentaire de l’accueil en établissements spécialisés, « plus économique et plus souple ».

En dépit des avantages ainsi présentés, cette formule demeure parfaitement confidentielle (un peu plus de 6.000 personnes âgées accueillies au 1er avril 2006 d’après une enquête de la DGAS). Dans les cinq départements enquêtés, ce type de formule représente en moyenne moins d’une centaine de places pour des motifs relevant tant du droit du travail que de la définition même de la notion d’accueil familial. On observe bien souvent, en effet, une grande réticence de la part des acteurs locaux.

Ainsi un conseil général est-il devenu sceptique vis-à-vis de cette formule : « On y a beaucoup cru, et on n’y croit plus. L’agrément est difficile à donner. C’est presque plus difficile que pour l’adoption : avoir chez soi, 24 heures sur 24 une personne âgée, même si c’est un choix, c’est difficile. Et les candidats ne sont pas nombreux ». De même, le responsable du service personnes âgées d’un conseil général confiait-il :

« Concernant l’accueil familial, cela représente à peu près 25 familles pour 35 personnes placées avec un suivi. Le président du Conseil général est très réservé sur cette question car il estime qu’il s’agit d’un type de prise en charge très difficile aux motivations parfois douteuses. On a déjà l’expérience de la petite enfance avec parfois des surprises donc on est très vigilant et lors des demandes d’agrément c’est parfois l’argument “c’est pour faire de l’argent” qui est presque le plus simple à analyser puisqu’à la limite pourquoi pas, mais pour le reste quelle est la motivation ?… ».

La formule de l’accueil familial, dotée d’un cadre juridique en constante évolution depuis 20 ans soulève, en effet, bien des interrogations et problèmes, en dépit de la volonté affichée par les pouvoirs publics de développer cette formule. Celle-ci ne bénéficie d’un cadre légal spécifique que depuis la loi de juillet 1989 qui a permis de régulariser sous la seule autorité des conseils généraux de nombreuses situations d’hébergement de personnes âgées qui s’étaient développées à l’initiative de particuliers en dehors de toute régulation des pouvoirs publics.

La Loi du 2 Janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale confirme l’accueil familial comme une offre dans la « palette » des réponses aux personnes âgées et apporte des améliorations au dispositif :

• La distinction entre accueil des personnes âgées et accueil des personnes handicapées est supprimée, les deux types faisant l’objet d’un même agrément.
• On ne parle plus de particulier agréé mais d’accueillant familial afin de désigner un véritable métier « accueillant » et de souligner le caractère « familial » de l’accueil.
• L’agrément accordé par le président du conseil général est limité à 3 personnes au maximum et est accordé pour une durée de 5 ans sans possibilité de dérogation
• Les modalités d’accueil sont uniformisées entre les départements dans le cadre d’un contrat-type institué par décret fin 2004
• Un contrat d’accueil est obligatoirement signé entre l’accueillant familial et chaque personne accueillie ou, s’il y a lieu, son représentant légal.
• Les droits sociaux des accueillants familiaux sont renforcés en leur reconnaissant un droit aux congés payés congés payés Les accueillants familiaux "de gré à gré" sont employés par des particuliers (les personnes accueillies). Pendant leurs congés, ils n’ont donc pas droit au maintien de leur salaire. En compensation, toute heure travaillée (y compris les heures de sujétions particulières) doit être majorée d’une prime pour congé payé de 10%. et en fixant leur rémunération minimale en référence au SMIC.

Si, à l’évidence la question du droit du travail est centrale dans le développement de l’accueil familial, la question du logement l’est tout autant. Théoriquement, donc, l’accueil familial doit se faire au domicile de l’accueillant familial agréé qui doit être propriétaire ou locataire de son logement, ce qui suppose une intimité de vie et un partage de moments et d’espaces familiaux (vivre sous le même toit) ; la notion de domicile et le caractère familial de l’accueil constituent donc des éléments essentiels pour la détermination de l’accueil familial.

Or, cette question de l’accueil en logement indépendant pose problème. Ainsi peut-on lire, dans le numéro spécial d’Actualités sociales Hebdomadaires (édition juin 2006 par Valérie Balland) : « Certains accueillants disposent d’un logement distinct de leur propre domicile y compris sous le même toit. En principe ces accueils ne relèvent pas des règles de l’accueil familial, même lorsque les locataires mangent à la table de leurs hôtes. Cependant cette règle est appliquée avec une certaine souplesse par les conseils généraux. Les services doivent s’assurer que la personne accueillie partage réellement le foyer de l’accueillant et qu’il ne s’agit pas d’une simple prestation d’hôtellerie. Pour qu’il y ait accueil familial, il faut une vraie notion de foyer. Si cette notion de foyer est remplie, des accueillants disposant d’un logement indépendant pourraient se voir accorder l’agrément. L’appréciation se fera au cas par cas ».

Des « concepts » se développent effectivement, proposant par exemple un accueil en appartement collectif constitué de 3 chambres avec sanitaires individuels séjour et cuisine commune, porte d’entrée indépendante, en meublé ou non, séparé du logement de la famille accueillante par une simple cloison, un plancher ou un plafond. D’autres font appel au parc locatif HLM. Témoigne aussi de cette évolution, l’exemple d’un projet dans un département breton :

« On a d’autres projets, un peu novateurs, que l’on porte. Ce n’est pas de l’anticipation, c’est des choses que l’on essaie de faire connaître parce que c’est une demande que l’on va connaître dans le futur, et on essaie d’accompagner ces nouveaux projets. C’est l’exemple de Madame X qui se propose de faire une structure entre l’accueil familial et le foyer logement. Très concrètement, Madame X c’est une personne qui a travaillé dans l’aide à domicile, qui a travaillé dans des maisons de retraite, et qui s’est rendu compte que, dans son métier, les personnes dont elle avait la charge, ben il y avait beaucoup de maltraitance institutionnelle, pas de la maltraitance des personnels, mais une maltraitance institutionnelle. C’est-à-dire pas assez d’animation, pas assez de proximité avec les personnes, pas assez d’adaptation aux problématiques de la personne. Alors, elle a décidé de monter un projet d’une maison, deux petits appartements à côté pour des personnes âgées. Elle, le profil qu’elle recherche c’est des gens pas trop, trop dépendants, des personnes relativement autonomes, des personnes souffrant d’isolement, parce qu’elle voulait vraiment travailler sur ça, sur le lien social ; et des personnes disposant d’un certain revenu, susceptibles de financer la structure, sachant qu’elle propose un coût d’hébergement à 1200 euros tout compris. Il y a le salaire de Madame X, qui, elle, fera le ménage, les repas, tout le travail d’une aide à domicile, mais, ces 1200 euros peuvent être abaissés, elle peut avoir accès aux APL parce qu’elle n’est pas conventionnée. En fait, elle a un contrat d’hébergement et non de location, donc elle peut avoir accès aux APL, et les personnes âgées peuvent disposer de l’APA, qui peut venir en diminution du coût, parce qu’elle est considérée comme aide à domicile. Ce n’est pas tout-à-fait un accueil familial, parce que les personnes seront indépendantes ; c’est entre l’accueil familial et le foyer-logement. Pourquoi accueil familial ? Parce qu’elle fait les repas et mange avec les personnes ; pourquoi foyer-logement ? Parce que les personnes ont vraiment leur intimité à elles, leur appartement à elles, leurs petits jardinets, et on les laisse tranquilles quand ils ne veulent pas, etc. C’est assez expérimental, en fait. Le CLIC soutient ce projet parce qu’il rencontre la problématique des personnes qui ont peu de revenus, et il répond à la problématique des personnes qui sont les plus isolées – qui sont souvent le même public. » (Responsable CLIC)

Aux dires de l’association FAMIDAC, la loi du 5 mars 2007 (Loi DALO) « favorise de manière implicite le développement des résidences proposant un accueil familial dans des logements distincts du domicile de l’accueillant familial (contigu, en rez-de-chaussée ou à l’étage, avec accès indépendant). Cela remet en cause le principe de l’accueil à domicile et si la loi n’encadre pas ces cas, ce type d’accueil ne peut pas rentrer dans le moule de l’accueil familial sans risques de nombreuses illégalités ».

De fait, les deux aspects qui structurent la notion d’accueil familial (la notion de domicile et le caractère familial de l’accueil) sont aussi bousculés par l’évolution de la législation. Celle-ci a en effet récemment procédé à une double extension : un renforcement du statut d’accueillant, conduisant à sa professionnalisation ; une extension de la notion de domicile à des logements hors du toit familial d’une part.

La professionnalisation des accueillants renvoie à une dynamique encore inachevée. Ainsi, en 2007, le régime juridique applicable aux accueillants familiaux employés par des personnes morales de droit public ou de droit privé est défini. L’objectif des nouvelles dispositions est « de renforcer l’alternative à l’accueil en établissement en permettant aux institutions publiques ou privées se consacrant à l’hébergement ou à l’accueil de personnes âgées ou handicapées de constituer un réseau de proximité d’accueil à domicile par des accueillants familiaux qui seraient leurs agents contractuels, mais également de conforter les droits sociaux de ces employés ». Un nouveau chapitre du Code de l’action sociale et des familles est consacré aux accueillants familiaux employés par des personnes morales de droit public ou de droit privé (articles L. 444-1 à L. 444-9). En 2008, le gouvernement a confié à Valérie Rousso-Debord une mission de réflexion et de prospective, destinée notamment à analyser les avantages et inconvénients liés au développement de l’accueil familial dans un cadre salarié et à évaluer les conséquences d’une mise en conformité avec le droit du travail et la réglementation européenne, ainsi qu’à définir les modalités d’organisation et de coordination de l’accueil familial.

En ce qui concerne, en revanche, l’extension de la notion de domicile familial, celle-ci semble désormais acquise. Ainsi, l’article L. 442.8. 1 du CCH (dans une version issue de la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion du 25 mars 2009) prévoit que les organismes HLM peuvent louer à des personnes morales de droit public ou privé en vue de sous louer à titre temporaire à des personnes âgées. Cette disposition ouvre la voie à l’usage par des EHPAD de la formule de l’accueil familial. De manière générale, ces évolutions conduisent à l’émergence de nouveaux concepts d’accueil – soutenus par la volonté des élus locaux et encouragés par les outils de défiscalisation qui proposent des accueils en logement indépendant avec services, comparables à un hébergement en micro résidences services.

Les incertitudes pesant sur l’accueil familial, au vu du caractère encore mouvant de son encadrement juridique, mais aussi des divergences d’opinions sur la notion même de domicile et le caractère précisément familial de l’accueil expliquent sans nul doute le caractère encore marginal de cette forme intermédiaire.

• Les résidences services privées

Les résidences services privées apparaissent a priori comme ne relevant pas de notre enquête dans la mesure où il s’agit de produits immobiliers hors du champ de la loi du 2 janvier 2002. Il est toutefois nécessaire des les évoquer tant leur position à la frontière des champs de l’habitat et du vieillissement a suscité de nombreuses questions. La survenue de la dépendance dans de telles résidences met en crise le modèle les conduisant dans bien des cas, avant l’intervention du législateur, à se transformer en « établissement médico-sociaux déguisés ».

Dès le milieu des années 60, certains promoteurs privés se sont lancés, sans soutien public, dans la construction et la commercialisation de produits immobiliers destinés aux personnes âgées. Les résidences-services sont généralement constituées d’appartements individuels adaptés agrémentés de services d’hôtellerie et d’animation. Ces réalisations trouvent leur inspiration aux Etats-Unis, où de véritables villes sont réservées aux seniors, en particulier en Floride ou dans l’Arizona. Elles ont en outre présenté l’avantage pour des investisseurs locatifs de constituer un mécanisme de défiscalisation – ainsi, par exemple, dans le cadre de la loi Besson
 [1]
. Ces systèmes reposent sur un modèle économique qui a en même temps freiné leur plein développement. La copropriété devant gérer elle-même l’offre de services, les charges peuvent, dans certains cas, en dépassant même les plafonds fixés par la loi, devenir prohibitives tant pour les propriétaires âgés que pour leurs héritiers et dévalorisant leurs biens difficiles à revendre.

La résidence avec services recouvre en réalité deux concepts : la résidence en copropriété (occupée par des copropriétaires) et la résidence locative (qui peut être elle–même une copropriété).

(...)

• Les résidences locatives avec services pour personnes âgées

La résidence locative avec services relève du secteur privé à but lucratif. Si les promoteurs recourent généralement au régime de la copropriété, d’autres formules ne sont pas exclues telles que la location des appartements par la société qui reste propriétaire de la résidence. Dans ce cas, les occupants sont titulaires d’un bail d’habitation et décident eux-mêmes, le plus souvent par l’intermédiaire d’un groupement au sein duquel ils sont réunis de la souscription à des services, que ce soit directement ou par l’intermédiaire d’un mandataire qu’ils auront choisi ; il y a ainsi dissociation entre la fourniture du logement et la fourniture des services et on ne se situe pas dans le cadre d’un établissement médico-social.

En effet, pour échapper au statut d’établissement, deux conditions doivent être réunies : la personne âgée doit avoir souscrit un bail d’habitation « classique » qui porte sur le logement et les charges d’habitation ; et la personne âgée locataire doit avoir adhéré à une association ou à un syndicat de locataires qui choisit librement le mandataire spécialisé chargé d’assurer la bonne marche des prestations ou qui assure directement la bonne marche des services (services d’accueil, paramédical, restauration, service de ménage et d’entretien, service d’animation et de loisirs…).

On saisit que dans ces formules, la question du soin est cruciale. C’est l’absence de soins qui permet de distinguer les résidences-services des établissements sociaux ou médico-sociaux accueillant des personnes âgées. Or, la question des services de soins devient prégnante dès lors que les personnes âgées ayant choisi ces formules deviennent plus dépendantes. La loi du 13 juillet 2006 a voulu exclure des « modes de prise en charge qui révèlent l’existence d’établissements ou services sociaux ou médico-sociaux déguisés, s’exonérant des législations mises en place pour protéger les personnes vulnérables, âgées ou handicapées, et pouvant mettre en danger leur sécurité ». La loi toutefois n’interdit pas, « sous réserve du respect du droit de la copropriété, l’installation libre (sans contrat de prestations avec la copropriété) d’un cabinet d’infirmiers libéraux non réservés aux seuls résidents de la copropriété »1.

Ces résidences services, dont le développement est tangible dans certains territoires ont été peu évoquées par nos interlocuteurs, dès lors que leur développement échappe à toute politique publique. Si une certaine réserve, méfiance voire même hostilité s’est parfois fait jour du côté du secteur du médico-social, l’indifférence, voire la bienveillance semble plutôt de mise du coté de l’habitat. Ainsi,

• C’est par le biais d’un programme de Zone d’Aménagement Concerté (ZAC) en Ile de France que la question a été évoquée par une communauté d’agglomération. « On envisage de créer un EHPAD et on demandera peut être à un promoteur de développer une résidence privée pour les personnes âgées dans notre ZAC… ça contribuera à diversifier l’offre et puis dans le département on a beaucoup de retraités riches »…
• On peut citer comme autre exemple un article paru dans le Télégramme qui évoque la « senior résidence sécurisée » qui va bientôt voir le jour à Vannes (38 maisons dédiées aux 55/75 ans…dont les acquéreurs sont originaires du pays de Vannes mais aussi de Paris, Reims, Orléans ou encore du sud de la France)